Дальнейшее развитие практики ГЧП показало, что одного правового подхода к организации совместной деятельности двух весьма противоречивых субъектов (в рамках гражданско-правовых отношений) явно недостаточно для расширения сфер деятельности и вовлечения бизнеса в социальные и инфраструктурные сектора, за которые традиционно отвечает государство.
В рыночной среде, без учета правил экономического поведения во взаимодействии двух таких противоречивых субъектов хозяйственной деятельности, как государство и бизнес, общественные интересы со стороны публичного актора неминуемо вступают в противоречие с частными интересами бизнеса. Для разрешения этого противоречия в рамках совершенствования механизма ГЧП нужно глубокое переосмысление процессов взаимодействия государства и бизнеса с позиций новой экономической теории институциональных изменений.
Если внимательно присмотреться к развитию бизнеса в рыночной среде с позиций его доходности, то можно обнаружить два принципиальных отличия. Одни компании работают на свободных рынках, или, как теперь стало модным говорить, на рынках «работающей конкуренции».
Почему у постсоветских стран не получилось — экономист ЕБРР Сергей Гуриев — krym
Другие компании оперируют на рынке в условиях различных ограничений (на регулируемых рынках), и прежде всего со стороны государства (выступающего гарантом соблюдения определенных социальных норм), которое через эти ограничения тормозит их естественное развитие. Чтобы соблюсти определенный паритет в развитии между первыми и вторыми, государство должно компенсировать вторым недополученную прибыль.
В противном случае бизнес не пойдет в регулируемые сектора экономики. Механизм ГЧП как раз и направлен на компенсацию этих дисбалансов. Путем предварительных согласований он позволяет избежать возможных «провалов рынка».
Все разговоры об эффективном менеджере, о социальной ответственности бизнеса, об экономии затрат и сжатых сроках реализации проектов — все то, с чем долгое время пытаются связывать в России механизм ГЧП, вторично. Это бизнес-эффекты. Главное же в любом бизнес-партнерстве — это устойчивые и понятные правила игры на рыночном поле и коммерческая выгода. Для власти коммерческий интерес проявляется в воспроизводстве общественных благ с большим эффектом или в большем объеме при тех же затратах за счет экономии бюджетных (общественных) средств; для частного партнера — это гарантированная норма прибыли и гарантированный рынок.
Фактически вопрос партнерства власти и бизнеса упирается в то, как государство собирается оплачивать услуги бизнеса в заведомо нерентабельных условиях его существования. И здесь нужны в первую очередь не гарантии отдельных чиновников, а вменяемые правила игры и долгосрочные гарантии государства, подкрепленные соответствующим нормативным законодательством федерального уровня, позволяющим бизнесу не только существовать, но и развиваться (получать прибыль) в условиях реально растущей инфляции и жестких бюджетных ограничений, обусловленных выполнением социальных обязательств. К сожалению, действующая система тарифов и бюджетного регулирования в стране не позволяет предпринимателю накапливать чистую прибыль и повышать стоимость бизнеса, что существенно тормозит привлечение бизнеса в инфраструктурные сектора. Без учета фактора доходности взаимоотношения государства в партнерстве с бизнесом строятся на основе обмена коммерческими интересами, что создает устойчивую среду для порочной практики дофи- нансирования территорий за счет бизнеса 1 . Как справедливо замечают авторы коллективной монографии «Институциональные ограничения экономической динамики» 2 , устойчивость такого рода отношений коренится в незавершенности процесса спецификации прав собственности, проявляющейся в открытых неформальных притязаниях общества и государства на доходы от хозяйственной деятельности бизнеса, а также в сохранении высокого уровня рентной ориентации в структуре хозяйственной мотивации, которая проявляется в высокой заинтересованности бизнеса в сохранении «особых» отношений с представителями власти. Не последнюю
Левин С.Н., глава 3.9, с. 447. Институциональные ограничения экономической динамики / Под ред. В.Л. Тамбовцева. М.: ТЕИС, 2009.
Институциональные ограничения экономической динамики. Под ред. В.Л. Тамбовцева. М.: ТЕИС, 2009.
роль в таком понимании партнерства играют историческая память и богатый советский опыт решения социально-экономических проблем территорий за счет хозяйствующих субъектов. Как показывает мировая практика, отношения между государством и бизнесом, которые строятся на основе личного авторитета конкретного чиновника — будь то губернатор, министр или глава администрации, — чрезвычайно подвержены коррупционным и монополистическим рискам, вследствие чего такие отношения не могут иметь длительную перспективу и нуждаются в первую очередь не в жесткой регламентации администрирования, как это принято утверждать, а в соблюдении норм публичного права (возможно, и через принятие нового закона, устанавливающего эти нормы).
Таким образом, с позиций институционального анализа, если рассматривать ГЧП в категориях гражданского права, это понятие следует трактовать весьма однозначно, как механизм согласования общественных (публичных) и частных интересов при редтизации совместных социально- экономических проектов в условиях внешних ограничений, действующих на национальном рынке, где общие вопросы регулируются гражданским законодательством, а субъектом отношений со стороны государства выступают местные администрации. Если ту же практику рассматривать в категориях публичного права, то акценты смещаются и конфигурация ГЧП будет выглядеть несколько иначе, больше соответствуя зарубежным канонам. Этим и объясняется наличие в стране широкого спектра разночтений в толковании одного и того же явления.
С экономической точки зрения администрация не есть некий суверен, распоряжающийся всем общественным достоянием и безропотно выполняющий волю своего верховного сюзерена, а предстает в виде некой властной структуры, наделенной обществом публичными функциями гаранта и производителя общественных благ, а также легальными полномочиями по контролю за их исполнением. Таким образом, в случае с партнерством речь идет о делегировании бизнесу полномочий агента по воспроизводству общественных благ при сохранении за властью публичных функций гаранта общественных благ и легальных полномочий по контролю за их исполнением.
Считается, что привлечение бизнеса в публичные сферы деятельности будет способствовать их развитию за счет более эффективного управления и рационального использования имеющихся в распоряжении региональных властей ресурсов. Однако в условиях сохранения социальных гарантий, при хроническом недофинансировании региональных бюджетов и низком уровне обеспеченности населения воспроизводство общественных благ в рамках административных воздействий становится малорентабельным, а чаще всего убыточным занятием.
У бизнеса исчезает основная мотивировка, и он весьма неохотно идет на выстраивание долгосрочных взаимоотношений. В рамках данного направления нужны новые подходы и более глубокое осмысление успешных практик ГЧП. Тем не менее использование ГЧП в этом направлении считают наиболее многообещающим. С ним тесно связывают развитие коммунальной инфраструктуры и реформирование ЖКХ. Хотя горизонты планирования свыше трех лет ставят под сомнение возможность привлечения заемных средств в частном секторе и существенно ограничивают возможности бизнеса.
Более 10 лет тому назад Всемирный банк представил отчет о мировом развитии, во многом не утративший своей актуальности и в настоящее время 1 . Уже тогда авторы обратили внимание на намечающееся общественное недовольство в развитых странах результатами деятельности «государства всеобщего благосостояния». Главная претензия состояла в том, что оно не обеспечивает полного набора необходимых общественных благ и услуг.
Авторы отчета утверждал и также, что далеко не очевидна роль государства в качестве единственного поставщика общественных благ, что при выполнении этой роли оно должно в значительной степени опираться на сильные стороны рынков. Государство может и должно допустить участие частных структур в предоставлении общественных благ, размывая постепенно сложившуюся в послевоенный период монополию в сфере инфраструктуры и социальных услуг. Функции государства перемещаются в область адресной защиты наиболее уязвимых слоев населения, что, в свою очередь, принципиально меняет отношение к возможности участия частного бизнеса в производстве и распределении общественных благ. Речь идет о дифференцированном подходе к распределению общественных благ. Эго становится особенно актуальным для стран со слабыми государственными институтами, где привлечение частных компаний к предоставлению социально значимых услуг должно рассматриваться в качестве приоритетного принципа.
В России имеется масштабный потенциал для развития многих форм ГЧП, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов. Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует четко осознать, что эффективное ГЧП нельзя рассматривать однобоко, только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властей всех уровней.
Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы партнерств, выработанные многолетним мировым опытом, создают основу для взаимовыгодного и ответственного распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой после принятия соответствующего нормативного пакета.
Главное здесь — разобраться в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса. Сейчас у нас наблюдается причудливый симбиоз государственного администрирования с использованием элементов неолиберальной модели госкапитализма и остатков олигархической модели. Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без очевидной уверенности в стабильности «правил игры» от бизнеса нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом может быть утрачен.
Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций государства. Пока рос-
Государство в меняющемся мире. Отчет ВБ о мировом развитии в 1997 г. Агентство экономической информации «ПРАЙМ-ТАСС». М., 1997.
сийское законодательство не выделяет специально публично-правовых функций и не устанавливает связи между ними и публичной собственностью. Сегодня в России конструкция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо административно, либо через гражданско- правовые функции. Соблюсти объективность и организовать на такой основе эффективное распределение правомочий между сторонами партнерства представляется мало возможным. Поэтому уместнее на современном этапе развития рассматривать ГЧП (в том виде, как оно реализуется в России) более однозначно — как административный механизм распределения полномочий по согласованию общественных и частных интересов при реализации социально-экономических проектов в условиях бюджетных ограничений. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт успешного поиска ответов на «парадоксы публичных благ», который с учетом отечественной специфики можно использовать и в России.
Источник: ozlib.com
Баланс интересов государства, бизнеса и общества как залог устойчивого развития
Очевидно, что развитие российской модели взаимодействия бизнеса и власти в лице государства осуществляется не только по собственному «сценарию», но и с учетом вышеупомянутых характеристик зарубежных моделей. Например, концепцией, сместившей акцент во взаимоотношениях общества и бизнеса с доминировавшей позиции противоборства или в крайнем случае взаимного невмешательства к позиции тесного сотрудничества между бизнесом и государством, бизнесом и обществом, стала концепция государственно-частного партнерства (см. гл. 9). Кстати, элементы государственно-частного партнерства появились уже на первых этапах становления капиталистических отношений [1] [2] . Однако достаточно долго они не были объектом научного внимания.
Успешное функционирование и развитие страны зависит от взаимодействия государства, общества и бизнеса. Если интересы одного из секторов доминируют над интересами других, возникает неэффективный тип общественного устройства. Баланс экономической целесообразности и социальной справедливости заключается в удовлетворении интересов всех трех сторон: государства, субъектов предпринимательства и общества (населения). Указанный баланс возможен только при условии взаимной заинтересованности сторон в достижении конечного результата. При этом требуется помнить, что хотя участники процесса и признают необходимость поиска компромиссного решения, их социальные и экономические цели различны.
По этой причине при обеспечении партнерских отношений общественного и частного секторов экономики оказывается весьма существенной роль государства. Как необходимый минимум роль государства сводится к формированию нормативно-правовой базы, регламентирующей взаимоотношения между секторами экономики, а также исполнению роли посредника и гаранта при разрешении различных конфликтов между участниками отношений 1 .
Таким образом, модель взаимодействия «общество — бизнес — государство» образует триаду взаимоотношений:
- 1) общество — бизнес;
- 2) бизнес — государство;
- 3) государство — общество.
В рамках системы этих отношений между субъектами триады происходит в первую очередь перераспределение финансовых ресурсов в обществе, и обычно одно из направлений взаимодействия выступает доминирующим.
- [1] Шмиттер Ф. Неокорпоратизм // Политические исследования. 1997. № 2. С. 15—16.
- [2] Плотицына Л. А. Региональные рынки труда в современной России: теория и практика : монография. М.: Финансоваяакадемия, 2004. С. 155.
Источник: bstudy.net
В чем интересы бизнеса и государства существенно расходятся экономика
Ситуация в российской экономике развивается на фоне общемировых экономических процессов и связана с ними. В этой связи особенно показательны события на российском фондовом рынке. «Подушка безопасности», благодаря которой граждане страны пока не почувствовали глубину кризиса, имеет ограниченный ресурс — порядка двух лет.
В этой связи главной задачей российского союза промышленников и предпринимателей является сохранение устойчивых темпов роста экономики России и достигнутого уровня жизни граждан.
В условиях мирового кризиса чрезвычайное значение приобретают государственные решения, которые должны быть хирургически точны и взвешены и основываться на известном принципе «не навреди». Необходимо отказаться от принятия радикальных мер, противоречащих логике модернизационной политики.
Это позволяет сохранить накопленный потенциал и содействовать развитию отечественного бизнеса, который обеспечивает экономическую основу социальной стабильности.
Мировой финансово-экономический кризис оказал на российскую экономику серьезное влияние. Впервые за последние годы в стране начался значительный спад производства, а также рост безработицы. Государство принимало меры для выхода из кризиса, заключающиеся в изменении таможенно-тарифной и налоговой политики, условий рефинансирования, а также развития долгосрочной системы кредитования. По его мнению, российское государство должно было выйти из мирового финансово-экономического кризиса страной с иной экономикой. Этому способствовало создание предприятий малого и среднего бизнеса, широко применяющих инновационные технологии и использующих высокоинтеллектуальный потенциал работников, потерявших работу в результате кризиса. [36; с.40-41]
Среди отраслей наиболее тяжелая ситуация складывалась в черной металлургии, где спад производства составил более 40 процентов. Аналогичная ситуация наблюдалась в угольной и автомобильной промышленностях. Практически не было отрасли экономики, которую не затронуло снижение производства. В создавшихся условиях появилась необходимость повысить эффективность производства, применяя инновационные технологии с целью сохранения отраслей национальной экономики.
Государством уже предприняты и предпринимается целый ряд полезных шагов, смягчающих внешние удары. Необходимо, чтобы дальнейшие меры, стабилизируя ситуацию, одновременно являлись стимулом для экономического роста, что позволит использовать уникальные возможности России. Время для неэффективных решений государства закончилось.
Осенний экономический кризис поставил под угрозу реализацию многих масштабных государственно-частных проектов. С учетом развития этого кризиса стала невозможной реализация прежней схемы, при которой российские банки привлекали «сравнительно дешевые деньги и с прибылью раздавали их российским заемщикам».
В условиях, когда многие российские компании сокращали свои инвестиционные планы, а инвест-проекты замораживались, вопрос об активном развитии институтов и инструментов государственно-частного партнерства стоял остро.
С одной стороны, в условиях кризиса ни государство, ни частный сектор не заинтересованы были в крупных вложениях финансовых средств. Но с другой стороны, вложение средств в инфраструктуру в ситуации экономического кризиса куда более надежно, нежели, к примеру, их инвестирование в акции или хранение на банковских счетах. И с этой позиции государственно-частное партнерство могло иметь развитие даже в условиях кризиса. При этом очевидно, что часть инвесторов были вынуждены встать на путь переформатирования инвестиционных проектов, задействуя сочетания различных форм государственно-частного партнерства (например, Инвестиционный фонд РФ + Внешэкономбанк), или на путь полного переформатирования проектной заявки (т.е. реализовывать государственно-частные проекты в «антикризисном режиме»).
Учитывая текущую экономическую ситуацию в России и в мире, эксперты прогнозируют, что в ближайшее время предприятия будут в первую очередь заинтересованы в эффективной реструктуризации своих финансовых схем, структуры управления, а также отношений по уже стартовавшим инвестпроектам и в их успешном завершении, но не в инициировании новых проектов. [36; с.41]
Необходимо избежать кризиса доверия, который может серьезно удлинить сроки выхода из кризиса и привести к социальной нестабильности.
Для этого необходимо сконцентрировать социально-экономическую политику, направленную на выход из кризиса, на ряде направлений. Часть из них уже предлагалась российским союзом промышленников и предпринимателей, но из-за сложившейся экономической ситуации актуальность этих направлений работы существенно повысилась.
1. Ужесточить антикоррупционную и антирейдерскую составляющую в государственном управлении. Исключить возможности использования затруднительной для бизнеса ситуации для перехвата или отъема собственности.
2. Использовать ресурсы и активы, которые поступали в бюджетную систему последние годы благодаря усилению роли государства в экономике, для стимулирования развития частного бизнеса и поддержания предпринимательской активности, параллельно создавая необходимые условия для повышения его роли в экономической и социальной политике.
3. Ввести и сделать публичными прозрачные принципы предоставления государственной поддержки компаниям.
Обеспечить при принятии решений об оказании государственной поддержки баланс интересов всех секторов экономики. При этом целесообразнее идти не по пути поддержки отдельных компаний, а стимулирования спроса через госпроекты (инфраструктура, строительство и т.д.). Это более прозрачная, эффективная и при этом менее инфляционная мера, чем простая раздача денег из бюджета. [36; с.46]
4. Пересмотреть ряд политических решений, оказавших крайне негативное воздействие на бизнес-климат в стране.
5. Принять конкретные решения по роли компаний с госучастием / госкорпораций в экономике (определение жестких сроков существования для каждой из госкорпораций; фиксация порядка приватизации госкорпорации и поддержки за счет полученных от приватизации средств институциональных реформ, например пенсионной реформы).
6. Уже сейчас принять решения по стимулирующим мерам, которые будут реализованы для обеспечения выхода на устойчивые темпы роста экономики в среднесрочной перспективе. Важно не принимать решений, ухудшающих деловой климат и условия ведения бизнеса. Кризис — не время для усиления налогового бремени и ужесточения контроля.
7. Использовать ситуацию на финансовых рынках для завершения давно назревших реформ (центральный депозитарий, объединение торговых площадок и т.д.), которые позволят обеспечить и развитие финансовой инфраструктуры, и оперативную реакцию на любые проявления кризиса. Отдельный вопрос — повышение защищенности инвесторов, работающих через финансовые институты. Целесообразно обсудить возможность либо создания единого мегарегулятора для банковской и финансовой сферы, либо распространения на финансовые институты, нуждающиеся в господдержке, требований банковской системы. Эти предложения — не окончательная позиция союза, а идеи по борьбе с кризисом для обсуждения с руководством страны. Сейчас такой диалог ведется лишь с ограниченным количеством компаний. Перечень участников обсуждения должен быть расширен и создана площадка для оперативного взаимодействия государства и бизнеса в кризисных ситуациях. [36; с.48] Основными целями государственного регулирования экономики являются:
1) обеспечение экономического роста, развитие производства и наукоемких отраслей экономики, совершенствование структуры спроса и предложения;
2) формирование условий экономической стабильности, включая поддержание уровня цен, повышение занятости населения;
3) реализация принципа социальной ответственности бизнеса — прибыльной деятельности предприятий, добросовестной конкуренции в интересах общества.
Реализация эффективной фискальной политики в Украине способна стимулировать экономическое развитие страны. Необходимыми условиями такой политики могут быть:
— увеличение государственных расходов на социальную сферу и поддержку стратегических программ развития;
— разумная налоговая политика.
Одной их форм участия государства в поддержке субъектов хозяйствования может быть, например, льготное финансирование экспортной или импортной продукции и передача ее на реализацию частным структурам.
Содействие формированию совместных лизинговых компаний при участии или поддержке государства будет также способствовать развитию технологического обеспечения их сотрудничества и расширению экономических связей.
Востребовано в настоящее время многостороннее проектное финансирование без регресса на заёмщика или с ограниченным регрессом на заёмщика, при котором место и роль государственных институтов, специализированных агентств, банков трудно переоценить.
Международный опыт располагает положительными примерами льготного государственного финансирования комплектующих для производства продукции частными структурами в рамках специальных программ развития. [36; с.48]
Гибкая межгосударственная и межбанковская поддержка наименее защищенных участников хозяйственных связей (малый и средний бизнес), разумное межгосударственное регулирование рыночных отношений, содействие реализации специальных программ с участием международных банков создает условия для формирования устойчивого и эффективного механизма сотрудничества в условиях восстановления мировой экономики.
Важным направлением международных связей является льготное (при поддержке государства) кредитование инновационных и наукоемких проектов и социально-экономических программ: защита окружающей среды, развитие инфраструктуры, медицинское обслуживание и пр.
Важную роль в формировании единого экономического пространства играет государственная поддержка модернизации производства, машиностроения, энергетики и пр. в рамках совместного использования межгосударственных синдицированных кредитных линий. Эффективное использование такого опыта направлено на многостороннее экономическое и финансовое сотрудничество различных стран.
Основой крепких и всесторонних связей стран являются их экономические интересы, реализация которых зависит от “политической воли”. Правительства стран в настоящее время располагают реальной возможностью повышения жизненного уровня населения на базе совместной поддержки субъектов, хозяйствующих в условиях выхода экономики из кризиса. [44; с.207]
Источник: studbooks.net
