Лоббизм в Соединенных Штатах — государстве, где он является узаконенной практикой воздействия на органы государственной власти в интересах какой-либо группы интересов, — оказывается темой бурных дискуссий, догадок и спекуляций как среди журналистов, так и политологов и правоведов. Несмотря на множество позиций относительно проблемы легальности и регулирования лоббистской деятельности, в одном все сходятся наверняка: институт лоббизма в современных условиях стал неотъемлемой частью гражданского общества, важнейшим каналом и инструментом влияния на процесс принятия решений, давления на определенный круг лиц.
В связи с тем, что исторически именно в США практика лоббизма закрепилась наиболее прочно, именно это государство станет кейсом для разбора интересующего нас феномена. Но перед разбором специфики американского лоббирования следует понять, как зародился лоббизм как таковой.
Понятие впервые появилось в текстах англиканской церкви в 1550-х годах — в то время, когда о некоем Конгрессе США в Вашингтоне, являющимся в наше время центром мирового лоббизма, не могло быть и речи. Лобби или кулуарами называли специально оборудованные помещения в общественных местах, в частности театрах, где визитеры могли бы отдохнуть во время антракта или находиться в ожидании спутников. Кулуары были местом неофициальных встреч и переговоров, обменом сплетен и новостей высшего света . Начиная с середины XVII века понятие «лобби» стало преимущественно относиться к коридорам Палаты общин — нижней палаты британского парламента, — где как на нейтральной территории собирались представители власти и обсуждали произошедшие события, отвечали на вопросы наблюдателей. Несколько позже, согласно статье « Vanity Fair » 1886 года, лоббистами стали называть лиц, не состоящих в парламенте, но имеющих личные связи и путем подкупов убеждавших членов законодательного органа проголосовать за какой-либо законопроект. В XIX веке лоббизм как процесс неофициальных переговоров с представителями власти распространился и в американской культуре.
Как работает ЛОББИЗМ?
Зарисовка лобби в Палате общин, «Vanity Fair», 1886 год
Сегодня под классическим лоббизмом понимается регулируемая законодательством практика давления частных лиц и общественных организаций на парламент, в частности Конгресс, различные ведомства и министерства с целью продвижения определенных интересов в законотворческой сфере . Данной деятельностью занимаются, как правило, неправительственные организации (НПО), корпорации, банк и, профессиональные и предпринимательские ассоциации и союзы, университеты, религиозные и национальные сообщества, правозащитные организации и множество других групп интересов [interest groups ].
При этом следует помнить, что в определении «лоббизма » ключевое словосочетание — это « регулируемая законодательством практика » , что отличает интересующий нас феномен от взяточничества и требует рассмотрения с точки зрения права .
Как регулируется лоббистская деятельность в США?
Что такое лоббирование?
Хронологию регулирования американского лоббизма можно начать с 1938 года , когда был принят Закон «О регистрации иностранных агентов» [ Foreign Agents Registration Act , FARA ] , обязывающий иностранных лоббистов регистрироваться в американском Министерстве юстиции, направлять письма о своих намерениях Государственному Секретарю США и предоставлять ежегодные отчеты о финансировании. Прежде всего, закон был направлен на ограничение пропаганды идеологий социализма и нацизма. Так, например, Германия посредством комитета « Америка прежде всего » за несколько лет до начала Второй мировой войны пыталась организовать кампанию против вовлечения Штатов в войну.
Следующим шагом стал «Федеральный Закон о лоббировании» [ Federal Regulation of Lobbying Act ] 1946 года , принятый с целью ужесточения контроля и надзора со стороны Конгресса за деятельностью лоббистов. Причем последние впервые получили юридическое определение: согласно параграфам 261 и 308 данного закона, лоббистами являлись физические лица, товарищества, корпорации, комитеты, ассоциации и другие типы общественных организаций, вовлеченные в связь с федеральными законодательными органами США для осуществления влияния на законодательный процесс. То есть лоббистом нельзя считать некоего индивидуума, звонящего по телефону знакомому конгрессмену и просящего выполнить личную просьбу. Точно также лоббистом не является тайное лицо, предлагающее чемодан денег законодателю . Лоббизм — это профессия.
Иллюстрация работы лоббиста как посредника между группой интересов и политиком.
Источник: https :// represent . us / action / is — lobbying — good — or — bad /
Так, закон 1946 года обязывал всех лоббистов проходить процедуру регистрации с указанием данных о работодателе и размере материального вознаграждения. Однако, как выяснилось в деле США против Харрисса [ United States v . Harriss ] 1954 года, закон имел много недочетов. Например, в соответствии с ним, лоббистом не мог считаться человек, пытающийся воздействовать на исполнительные органы, контактирующий не напрямую с членом Конгресса, а его сотрудниками, а также тот, для кого лоббизм не являлся основным источником заработка.
В итоге, по прошествии 40 лет был принят закон о «раскрытии лоббистской деятельности » [ Lobbying Disclosure Act — LDA ], имеющий центральное значение и по сей день. Закон усилил государственный и общественный контроль за деятельностью лобби, акцентировав внимание на «прозрачности» их работы, уточнил недостающие в акте 1946 года детали. Теперь действие закона распространилось и на лоббирование в исполнительных органах власти , что подразумевает Президента США, его кабинет, министерства, управления и всевозможные ведомства. При этом, введя обязательную регистрацию лоббистских фирм, произошло упрощение самой процедуры подачи и рассмотрения заявки, что стало причиной резкого увеличения, порой даже неконтролируемого, числа профессиональных лоббистов.
Официальный бланк для регистрации лоббистской фирмы
В 2007 году регулирование на федеральном уровне стало еще более жестким с принятием закона «о честном руководстве и открытом правительстве» [ The Honest Leadership and Open Government Act ] . Одним из пунктов стал запрет на установление контактов между членами Конгресса и лоббистами, являющимися супругами других членов Конгресса, предоставлять отчеты о расходах и доходах, интересующих законопроектах. А последующий указ Президента Б. Обамы №13490 запретил назначенцам в исполнительной власти принимать подарки от лоббистов, а самим лоббистам в течение двух лет после лоббирования закона работать в соответствующих исполнительных органах.
Очевидно, по-прежнему существуют серьезные пробелы в регулировании. Это подтверждается как минимум сокращением числа официально зарегистрированных лоббистов в Вашингтоне после 2007 года и увеличением «теневых» около-лоббистов, искусно обходящих существующие законы. Борьба с ними, объявленная Д. Трампом в 2016 году под лозунгом « Drain the swamp ! » («Осушить болото!»), стимулировала, по словам эксперта Public Interest Research Group , лишь еще большее желание лоббистов работать подпольно.
Карикатура на «честного» лоббиста из журнала Washington Monthly , 2016 год.
Перечисленные выше законы имеют федеральное значение, но, поскольку США — государство децентрализованное, крайне важно учитывать и законы штатов в отношении лоббизма. Варьируются они очень сильно, вследствие чего для организации лоббистской деятельности необходимо подробно изучать законодательство конкретного штата.
Основные стратегии американского лоббизма
Несомненно, сложно говорить о конкретных общепринятых тактиках лоббизма, ведь это вопрос контекстуальный и вариативный, оставляющий место фантазии. Однако существуют базовые обобщенные стратегии, позволяющие приоткрыть дверь в мир лоббизма.
Основные можно разделить на две большие группы: прямое [ direct / inside ] и непрямое [ indirect / outside ] лоббирование . Первая группа, соответственно, подразумевает установление личного контакта с конгрессменами, чиновниками и даже верховными судьями, подробную презентацию продвигаемых интересов и целей, помощь в разработке законопроекта, налаживание контактов с другими политиками и организацию сбора средств. Вторая группа охватывает стратегии, связанные с представлением интересов более широкого круга лиц , зачастую не объединенных в конкретную организацию.
Прямой лоббизм, также называемый корпоративным, имеет наибольший вес в силу наличия должных материальных ресурсов, финансирования и связей. Его основными методами являются внутрипарламентский лоббизм [ member — to — member lobbying ] , когда лоббисты выступают в роли посредников между представителями власти и пытаются найти точки соприкосновения их интересов, и «вращающиеся двери» [ revolving doors ] , когда бывшие конгрессмены или чиновники устраиваются на работу в лоббистские фирмы и используют налаженные каналы связи. Так, согласно New York Times , в начале 2000-х около 370 бывших конгрессменов было связано с лоббистской деятельностью. Например, в одной только лоббистской фирме Patton Boggs LLP было трудоустроено не менее 170 бывших чиновников и конгрессменов.
Непрямое лоббирование осуществляется через подачу петиций, организацию демонстраций, привлечение к проблеме все большего числа граждан, медиа освещение. Одним из методов непрямого давления является грассрутс лоббирование [ grassroot lobbying ] , которое как раз и вовлекает общественные организации в политику, ставит своей задачей формирование общественного мнения, создание электоральной базы при минимальном финансировании. Однако подводным камнем здесь становится так называемое астротурф (англ. Искусственный газон) лоббирование [ astroturf lobbying ] . Здесь подразумевается имитация общественной поддержки, покупка доверия, организация фальшивых митингов. Согласно российскому политологу А.Б. Белоусову, за такими астротурф-кампаниями стоят не общественные организации, а корпорации ( Philip Morris , Georgia Pacific , General Electric , Chevron , National Hockey League , Procter Knowlton , National Grassroots https://dzen.ru/a/YCgk6DMct2NSDt6U» target=»_blank»]dzen.ru[/mask_link]
Предпринимательский лоббизм
В большинстве стран мира предпринимательскими объединениями применяется такой особый способ отстаивания своих интересов как лоббизм. Термин «лобби» происходит от англ. Lobby – кулуары; он означает непубличные переговоры бизнес-сообщества с представителями законодательной и исполнительной власти с целью принятия решений, выгодных тем или иным предпринимательским кругам.
Чаще всего различные предпринимательские лобби проявляют активность на стадии принятия или отклонения какого-либо законодательного акта, затрагивающего интересы предпринимательского сообщества в целом или в отдельных его сегментах – например, при принятии налоговых правовых актов, законов о валютном регулировании, о банковской и страховой деятельности и проч. Но этой лишь сферой лоббизм не исчерпывается. В его арсенале имеется масса разнообразных инструментов, которые в условиях глобализации и распространения демократических свобод в мире чрезвычайно расширились, приобрели новое значение и возможности.
Предпринимательский лоббизм имеет давнюю историю. Во все времена представители предпринимательского класса пытались найти общий язык с правящей элитой для отыскания взаимоприемлемых решений. С этой целью использовались разнообразные способы достижения требуемых действий со стороны властей – начиная от самых примитивных и криминальных и кончая наиболее изощренными и многоходовыми. Обратимся к эволюции взаимоотношений предпринимателей и государственных чиновников в части лоббирования коммерческих интересов.
Первоначально отношения по линии «предприниматель-чиновник» строились на весьма примитивном уровне – бизнесмен зачастую просто «покупал» государственного служащего за деньги, либо добивался от него нужного решения путем шантажа или обещаний по предоставлению материальных благ в будущем (см. рис.1). И хотя данный метод широко применяется и поныне, его эффективность в плане удовлетворения коллективных интересов невелика. Конечно, с помощью подобного взаимодействия предпринимателю можно решить какие-либо свои индивидуальные проблемы, однако групповые интересы предпринимателей указанная схема решить не может.
Рис.1. Схема лоббирования своих интересов отдельным предпринимателем.
Главным пороком системы купли-продажи требуемого решения является ее нелигитимность, когда и предприниматель и государственный чиновник преступают нормы закона, который трактует подобные действия как взяточничество и коррупцию. Единожды встав на такой путь, стороны становятся сообщниками в преступлении. Кроме того, и предприниматель, и государственный чиновник становятся уязвимыми для взаимного шантажа.
Более приемлемой схемой продвижения своих интересов является для предпринимателей консолидация усилий и финансовых ресурсов с целью введения своих представителей в органы законодательной и исполнительной власти (см. схему на рис.2).
Рис.2. Схема лоббирования через избирательные кампании.
Для этого предпринимательские объединения или отдельные крупные бизнесмены финансируют избирательные кампании кандидатов в депутаты всех уровней, с которыми имеется предварительная договоренность о взаимных обязательствах. Иными словами, пройдя в законодательное собрание (парламент) местного или федерального уровня, вновь избранный депутат становится лоббистом интересов тех предпринимательских кругов, которые финансировали его избирательную кампанию. Инвестиции, сделанные предпринимательскими объединениями в определенную кандидатуру, начинают давать отдачу в последующие годы.
Аналогичная схема финансирования избирательных кампаний применяется и при выборах претендентов на ответственные посты в исполнительную власть – на должности мэров, глав администраций, губернаторов. В качестве возврата сделанных в чиновников капиталовложений предпринимательское сообщество требует от своих протеже лояльности, принятия требуемых решений, назначения определенных лиц на ключевые посты, замены или корректировки экономических и социальных программ. Однако и эта схема не является идеальной. Ее основные недостатки заключаются в непрозрачности отношений по оси «чиновник – власть», неочевидность выгоды для общества от такого рода тандема, наличие теневых центров принятия решений.
Более цивилизованной системой представительства предпринимательских интересов в органах государственной власти является парламентский лоббизм. В этой системе отношений интересы бизнес-сообщества начинают освобождаться от криминальной окраски и груза теневых отношений. О своих интересах предприниматели могут заявлять открыто, не скрывая, что они будут их лоббировать всеми законными способами.
На практике лоббированием интересов бизнес-сообщества занимаются люди, имеющие опыт работы в государственных структурах, знающие специфику работы в тех или иных правительственных учреждениях или органах власти. Такие специалисты получили название GR-менеджеров (GR – government relations – взаимоотношения с представителями государства). В составе крупных предпринимательских объединений и союзов функционируют соответствующие отделы и департаменты GR-менеджеров, функции которых заключаются в следующем:
- установление личных контактов с представителями законодательной и исполнительной власти с целью предварительного обсуждения проблем, интересующих данное предпринимательское объединение или отраслевое бизнес-сообщество. (Установление доверительных отношений между представителями бизнеса и государственных структур – задача весьма деликатная и для сотрудников, не имеющих соответствующего опыта – малореальная. В связи с этим обстоятельством должности GR-менеджеров в крупных компаниях и предпринимательских объединениях занимают лица, уже имеющие обширные знакомства в данной сфере. Чаще всего – это бывшие руководители министерств и ведомств, конгрессмены, депутаты или губернаторы);
- сбор информации о персоналиях, комитетах, министерствах, экспертах, прочих лоббистских группах, работающих в сфере интересов предпринимательского объединения;
- анализ ситуации на том или ином участке лоббистской деятельности, выработка способов воздействия на тех или иных лиц или организационные структуры;
- создание положительной мотивации для лиц, содействующих решению проблем, стоящих перед предпринимательским сообществом (это могут быть денежные выплаты, высокие посты в предпринимательских структурах после ухода из государственных учреждений, дорогие подарки, содействие в решении каких-либо личных проблем и проч.);
- подбор экспертов из предпринимательской или академической среды для подготовки необходимых правовых актов или поправок к действующим законам;
- координация работы PR и GR-менеджеров для создания позитивного фона в общественном мнении для принятия соответствующих идей, начинаний или изменений в законодательстве.
В последние годы сформировалось и активно действует предпринимательское лобби в России. Вместе со становлением института парламентаризма в нашей стране, совершенствованием его культуры, непрерывно развивается и институт отечественного предпринимательского лоббизма. Российские GR-менеджеры быстро усваивают мировой опыт функционирования парламентского лоббизма, дополняют и обогащают его новыми инструментами и подходами.
Как показывают специальные опросы, наиболее эффективными формами взаимодействия с государственной властью российские GR-менеджеры считают участие предпринимательских объединений в рабочих группах по подготовке законопроектов в Государственной Думе (47,5% респондентов) и по подготовке документов в министерствах и ведомствах (38%). А наименее действенными формами являются участие в заседаниях коллегий министерств и ведомств (13% респондентов) и работе комитетов Федерального собрания (7,3%). (Прив. по: www.sf-online.ru).
Процессы глобализации вывели технологии лоббизма тех или иных предпринимательских групп за пределы национальных границ и парламентов. В XXI веке предпринимательские сообщества распространяют сферу своих интересов на более обширные политические, экономические и социальные пространства. Наиболее состоятельные предприниматели и их фонды участвуют ныне в борьбе за преобразования в политической системе развивающихся государств, поддерживают близкие им по духу и идеологии общественные организации, осуществляют финансирование политических партий и правозащитных структур.
В условиях демократизации общества, расширения прав и свобод граждан во многих странах мира, предприниматели все более активно включаются в политические процессы, отстаивая свои интересы. При этом они применяют многие наработанные инструменты политического давления – проводят пикеты и манифестации, создают собственные партии, делегируют своих представителей в состав законодательной и исполнительной власти, используют всевозможные формы лоббизма своих идей и интересов. Как показывает опыт, подобная практика оказывается весьма плодотворной и потому в перспективе следует ожидать расширения предпринимательской активности на поприще лоббистской деятельности.
Источник: vadim-galkin.ru
Лоббизм
Лоббизм – деятельность общественных и политических групп, коммерческих организаций, а также отдельных лиц по оказанию давления на депутатов и представителей органов государственной власти с целью принятия законодательных актов, выгодных этим группам, организациям и лицам (лоббистам).
Работа лоббистов заключается в отстаивании интересов отдельных субъектов в государственном аппарате с помощью различных методов.
Методы лоббизма
- Выступления на слушаниях комитетах парламента, участие в обсуждениях законопроектов;
- Собственная разработка проектов нормативных актов;
- Личные встречи, переговоры и письменное контактирование с должностными лицами, работниками различных ветвей власти;
- Финансирование избирательных кампаний;
- Проведение социологических исследований, их обработка и распространение полученных результатов;
- Организация массовых писем от избирателей в адрес депутатов и чиновников;
- Внедрение «своих» лиц в органы власти;
- Подкуп должностных лиц.
История происхождения
Понятие «лоббизм» произошло от слова lobby (англ.), что в переводе означает «кулуар», «фойе».
Политологи убеждены, что лоббизм существовал в Англии уже в XVII веке. В те времена члены парламента выходили после заседания в коридор, где их встречали заинтересованные лица.
В более современном политическом смысле лоббизм появился в Америке в конце 20-х годов XIX столетия. В эти годы у власти находился президент У.Грант, любивший отдыхать со своей командой помощников в вестибюле (лобби) гостиницы Willard. Об этом очень быстро узнали бизнесмены и всевозможные просители, которые стали приходить в отель, чтобы в непринужденной обстановке пообщаться с правящей элитой. Предприниматели старались заручиться законодательной поддержкой государственных служащих, рассказывая о проблемах в своей деятельности и предлагая собственные пути их решения. Естественно, такая поддержка осуществлялась за определенную сумму денег со стороны бизнесменов.
Изначально подобная американская практика «покупки» законов осуждалась другими странами, однако в XX веке термин «лоббизм» позаимствовало большинство развитых государств.
Постепенно подобных просителей (лоббистов) становилось все больше, поэтому они стали объединяться в группы в зависимости от своих интересов.
В 1946 году в США был принят закон, согласно которому лоббизм признавался родом деятельности и требовал определенной процедуры регистрации профессиональных лоббистов у секретаря сената. Лоббисты стали обязаны четыре раза в год под присягой представлять отчеты соответствующим органам о всех денежных средствах, полученных и израсходованных на лоббистские цели. При всем при этом закон строжайше запрещал откровенный подкуп уполномоченных лиц государственного аппарата.
В 1979 году лоббизм в Америке окончательно сформировался как политический институт. Подтверждением этому стало создание в 1979 Американской Лиги Лоббистов, существующей по сей день. Ее целью было общественное признание профессии лоббиста и пропаганда значимости Лиги в законодательном процессе.
В том же 1979 году лоббизм неофициально появился в ЕЭС – Европейском экономическом сообществе, которое с 1994 года носит название Европейский Союз. Это было связано с образованием крупных группировок предпринимателей, таких как «Европейский круглый стол промышленников», Европейская группа предприятий, а также Комитет по промышленности Европейского союза. Именно эти организации представляли собой мощные лоббистские структуры, продвигавшие собственные бизнес-интересы на европейском уровне через своих представителей в руководящих органах ЕЭС.
Официально вопрос о лоббистской деятельности в Европейском экономическом сообществе был поднят в 1989 году представителем Дании. Итогом рассмотрения этого вопроса стало принятие в 1997 году Кодекса поведения лоббистов, который действует до сих пор.
Помимо этого документа, члены Евросоюза должны придерживаться целого ряда официальных рекомендаций, касающихся лоббистской деятельности. Эти рекомендации направлены на то, чтобы системы регулирования лоббизма в странах Евросоюза не были чрезмерно строгими.
Таким образом, в большинстве зарубежных стран четко прослеживается тенденция узаконивания и упорядочения лоббистской деятельности на законодательном уровне.
Виды лоббизма
В зависимости от ветви власти (направления деятельности):
- Законодательный;
- Исполнительный;
- Судебный.
В зависимости от применяемых методов:
- Легальный – не предусматривает нарушений законодательных актов;
- Нелегальный – с нарушением закона (чаще всего речь идет о коррупции).
По объектам воздействия:
- Правительственный– разработка органами исполнительной власти законопроектов, поступающих на рассмотрение в законодательные органы;
- Парламентский– принятие законов, удовлетворяющих интересы определенной группы людей.
По целям воздействия:
- Экономический – осуществление давления на органы власти с целью принятия определенных законодательных актов и экономических мер;
- Социальный – осуществление давления на процесс принятия решения должностными лицами для удовлетворения социальных интересов определенных групп людей;
- Социокультурный – осуществление давления на должностных лиц с целью принятия законодательных актов, удовлетворяющих социальные и культурные потребности отдельных групп людей.
В зависимости от уровня власти:
- Федеральный – лоббизм осуществляется в системе высших органов государственной власти;
- Местный — лоббизм осуществляется в органах власти субъектов страны.
Источник: utmagazine.ru